Tarification des prestations minimales

Les prestations minimales recouvrent l’ensemble des services indispensables que SNCF Réseau, le gestionnaire d’infrastructure ferroviaire, doit fournir de manière non discriminatoire aux entreprises ferroviaires qui souhaite accéder au réseau ferré national. Ces prestations recouvrent l’utilisation de l’infrastructure ferroviaire, le traitement des demandes de capacités, le contrôle de la circulation des trains, ou encore l’utilisation du système d’alimentation électrique.

Chaque année, l’Arafer rend un avis conforme sur la tarification des prestations minimales de SNCF Réseau.

Tarification d’un monopole

L’un des fondements de la régulation économique réside dans le fait qu’une entreprise en situation de monopole a la faculté d’utiliser son pouvoir de marché pour appliquer un taux de marge important par rapport à son coût de production, et a tendance à faire preuve d’inefficacité. Le recours à ce pouvoir peut entraîner une baisse de la demande du fait que certains utilisateurs seront découragés par le prix élevé. D’un point de vue économique, cette situation justifie une intervention extérieure pour réguler ce que le marché à lui seul n’est pas capable d’obtenir. En matière ferroviaire, le régulateur est ainsi chargé de valider, par son avis conforme, le niveau et la structure de la tarification applicable.

Initialement, les travaux économiques ont mis en avant les bienfaits de la tarification au coût marginal, visant à faire payer à l’utilisateur du réseau le coût variable additionnel qu’il fait supporter au gestionnaire de l’infrastructure. Une telle tarification permet en effet une allocation optimale des ressources puisque des échanges ont lieu tant que le bénéfice que retire l’entreprise ferroviaire en faisant circuler un train supplémentaire est supérieur au surcoût de gestion de l’infrastructure engendré par cette circulation.

Néanmoins, lorsqu’une entreprise fait face à des coûts fixes importants (ce qui est notamment le cas de la plupart des industries de réseau), une tarification au coût marginal laisse un déficit. La mise en œuvre d’une tarification au coût marginal implique donc nécessairement que des concours publics soient versés, ou bien que l’entreprise puisse recourir à l’endettement pour financer ce déficit. Cette solution, quand elle est envisageable, peut se heurter à plusieurs limites liées au coût des fonds publics nécessaires et/ou au coût de la dette.

Pour remédier à ces difficultés, et assurer l’équilibre financier du gestionnaire de l’infrastructure, plusieurs solutions existent. La plus simple consiste à mettre en place une tarification au coût moyen. Les redevances d’accès au réseau sont alors fixées au niveau du coût total moyen (incluant les coûts variables et les coûts fixes) généré par leur activité. Cette solution s’écarte cependant de l’optimum socio-économique. En effet, les trafics les plus sensibles au prix, susceptibles d’acquitter une tarification au coût marginal mais pas au coût moyen, ne pourront plus avoir accès au réseau, restreignant ainsi l’offre de transport ferroviaire.

Partant de ce constat, l’analyse économique suggère de mettre en œuvre une tarification inspirée de la règle dite de Ramsey-Boiteux. Cette règle préconise de moduler le prix d’accès en fonction de l’élasticité-prix des usagers de l’infrastructure. L’entreprise régulée peut appliquer une majoration au coût marginal, inversement proportionnelle à l’élasticité-prix de la demande. Ainsi, l’impact sur les quantités servies est minimal. Il existe certaines analogies entre le mode de tarification posé par le cadre juridique européen et la règle de Ramsey-Boiteux. Mais dans la pratique, celle solution peut s’avérer difficile à mettre en œuvre car elle nécessite de connaître précisément les élasticités-prix des usagers de l’infrastructure. De plus, les retombées d’une telle tarification sont sensibles à la structure du marché aval et peut avoir des conséquences néfastes en cas de concurrence imparfaite.

Lorsque deux entreprises en situation de monopole se suivent dans une chaine de production, l’application d’une majoration au coût marginal de production génère un effet multiplicateur sur les prix proposés aux consommateurs finaux. C’est le cas si le second monopole applique un taux de marge important en sus du taux de marge déjà appliqué par le premier monopole.

Pour contrer ce phénomène dit de « double marginalisation », une solution consiste à abaisser à son maximum le prix de la quantité supplémentaire offerte par le gestionnaire de l’infrastructure. La structure de la tarification peut alors consister en un forfait, acquitté par les entreprises pour couvrir les coûts fixes, en plus d’une tarification au coût marginal. Chaque quantité supplémentaire achetée par une entreprise aura un prix faible, le forfait étant indépendant du nombre d’unités achetées. De ce fait, le taux de marge appliqué par les entreprises sur le marché aval pour calculer leur prix de revente et pour dimensionner leur offre de service sera calculé en tenant compte de ce coût faible de production de l’unité supplémentaire. En situation concurrentielle sur le marché aval, ce dispositif, dit tarification binôme ou tarification non linéaire, peut, à l’évidence, créer de fortes barrières à l’entrée et, partant, ne saurait être recommandé.

Structure actuelle de la tarification

Nom de la redevance Type de redevance Coût couvert Montant prévisionnel 2017
Redevance de circulation (RC) Redevance unitaire Coût variable de l’utilisation de l’infrastructure (e.g. voie) 1 380 M€
Redevance de circulation électrique (RCE) Redevance unitaire Coût variable de l’utilisation de l’infrastructure électrique (e.g. caténaires) 84 M€
Redevance de réservation (RR) Redevance unitaire Majoration au coût variable : couverture des coûts fixes, sous contrainte de soutenabilité 2 142 M€
Redevance d’accès (RA) Forfait Majoration au coût variable : couverture des coûts fixes pour les activités conventionnées 1 951 M€
TOTAL 5 557 M€

La redevance de circulation et le principe-socle de tarification au « coût directement imputable »

La mise en œuvre d’une tarification au « coût directement imputable »

L’article 31 de la Directive 2012/34/UE, dite directive « Recast » (refonte des 3 premiers paquets ferroviaires), pose le principe socle de la tarification des prestations minimales. Il dispose que « [s]ans préjudice des paragraphes 4 ou 5 du présent article ou de l’article 32, les redevances perçues pour l’ensemble des prestations minimales et pour l’accès à l’infrastructure reliant les installations de services sont égales au coût directement imputable à l’exploitation du service ferroviaire ».

SNCF Réseau a retenu l’interprétation selon laquelle le « coût directement imputable » est équivalent à la notion de coût marginal, c’est-à-dire le coût encouru par le gestionnaire d’infrastructure lors de la circulation d’une unité de trafic supplémentaire sur le réseau. Les coûts pris en compte dans la détermination de ce coût marginal sont les coûts marginaux d’exploitation, d’entretien et de renouvellement. Cette interprétation est cohérente avec celle retenue dans le règlement d’exécution 2015/909 de la Commission Européenne et dans les différentes positions communes de l’association des régulateurs ferroviaires européens indépendants IRG-Rail.

SNCF Réseau mobilise l’outil économétrique pour calculer le coût directement imputable. Les résultats de ces modélisations sont utilisés pour déterminer le niveau de la redevance de circulation des différentes activités ferroviaires.

Incitations à la maîtrise des coûts et price cap sur la redevance de circulation

Du fait des asymétries d’information entre le régulateur et l’entreprise régulée, des incitations pour une gestion efficace de l’infrastructure doivent mises en œuvre. Deux schémas s’opposent traditionnellement : les formules de tarification de type « cost plus » ou « price cap ».

Dans le cas du secteur ferroviaire, la seule redevance pouvant faire l’objet d’un price cap est la redevance de circulation. C’est en effet de la seule redevance qui doit refléter directement les coûts encourus par l’entreprise et intégrer ainsi l’effort de productivité produit par le gestionnaire de l’infrastructure.

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Exceptions au principe-socle de tarification : la redevance de réservation et les majorations au « coût directement imputable »

Objectif général

La directive 2012/34/UE prévoit, en son article 32, deux exceptions au principe de tarification au coût directement imputable. Ces exceptions ont pour but de permettre au gestionnaire d’infrastructure de couvrir les charges fixes de l’infrastructure et de réduire ainsi son déficit.

La redevance de réservation découle de l’application d’une des exceptions prévue dans l’article 32.1 de la directive. Elle vise à couvrir la totalité des coûts encourus par le gestionnaire de l’infrastructure par des majorations tarifaires sur les segments de marché qui peuvent les supporter. Ce principe de tarification est en cohérence avec la règle tarification posée par de Ramsey-Boiteux, puisque les majorations appliquées doivent être inversement proportionnelles à l’élasticité-prix de la demande.

La segmentation des marchés et les majorations au coût direct associées doivent également être compatible avec le principe général de la directive prévu à l’article 26 qui précise que « le système de tarification […] [permet] au gestionnaire de l’infrastructure de commercialiser les capacités de l’infrastructure disponibles et d’en faire une utilisation effective et optimale ». Ainsi, les majorations tarifaires appliquées aux segments de marchés définis doivent optimiser le niveau d’utilisation de l’infrastructure.

En savoir +

L’IRG-Rail, l’association des régulateurs ferroviaires européens indépendants, a publié une position commune en 2016 sur la définition des segments de marché et les critères pour évaluer la soutenabilité des majorations, au regard des prescriptions de la directive 2012/34. Cette position précise que la définition des segments de marchés devrait viser au moins trois objectifs :

  • contribuer à assurer que le système de tarification ne crée pas de la discrimination ou des distorsions à la concurrence entre services comparables
  • faciliter la mise en œuvre d’une tarification compatible avec la règle de Ramsey-Boiteu
  • envoyer des signaux-prix clairs et cohérents permettant d’informer les entreprises ferroviaires sur l’utilisation actuelle et future de l’infrastructure

Une autre exception est prévue par la directive en son article 32.3 visant le recouvrement des coûts à long terme des projets d’investissement spécifiques.

Définition des segments de marché

L’article 32.1 de la directive 2012/34/UE dispose qu’ « un État membre peut, afin de procéder au recouvrement total des coûts encourus par le gestionnaire de l’infrastructure et si le marché s’y prête, percevoir des majorations sur la base de principes efficaces, transparents et non discriminatoires, tout en garantissant une compétitivité optimale des segments du marché ferroviaire. Le système de tarification respecte les gains de productivité réalisés par les entreprises ferroviaires ».

En droit français, cet article est transposé à l’article 31 du décret du 7 mars 2003 modifié : « Le gestionnaire d’infrastructure peut, afin de procéder au recouvrement total des coûts encourus par lui et si le marché s’y prête, percevoir des majorations des redevances d’infrastructure pour des segments particuliers de marché (…) ».

Ainsi, la mise en œuvre de redevances en vue de couvrir tout ou partie des coûts fixes du réseau est subordonnée à la définition préalable et motivée de segments de marché, soumise au contrôle de l’Autorité, et à l’appréciation de la capacité du marché à les supporter.

De plus, le niveau des majorations des redevances pour ces segments de marché doit être calculé sur la base de principes efficaces, transparents et non discriminatoires. En effet, et comme le précise la position commune de 2016 de l’association des régulateurs indépendants IRG-Rail, le fait de regrouper des services comparables au sein d’un segment de marché permet de contrôler que ces services sont soumis aux mêmes redevances. La définition des segments de marché est alors nécessaire pour vérifier que le système de tarification ne crée pas de discrimination, conformément aux principes tarifaires posés aux articles 29.3, 32.1, 32.5 et 56.2 de la directive.

L’article 32.1 de la directive prévoit également que le gestionnaire doit définir a minima les trois segments de marché suivants : service de fret, services de transport de passagers dans le cadre d’un contrat de service public et autres services de transport de passagers.

Depuis 2012, l’Arafer a pointé dans ses avis l’absence de définition des segments de marché et de justification des majorations tarifaires appliquées. En effet, l’Autorité avait constaté que la structure de la redevance de réservation et les différentes modulations tarifaires appliquées par SNCF Réseau constituaient une définition implicite des segments de marché, qui ne reposait pas sur un examen préalable et approfondi de la structure ainsi que des caractéristiques du marché.

Dans son avis du 3 février 2015, l’Arafer, bien qu’ayant renouvelé ses réserves, a souhaité faire bénéficier SNCF Réseau d’un délai propre à lui permettre de réviser l’ensemble de sa tarification et a fixé, en ce sens une échéance contraignante pour l’horaire de service 2018. SNCF Réseau s’est alors engagé à revoir la tarification pour cette échéance, de manière à garantir la conformité aux exigences posées par réglementation.

En ce qui concerne la définition des segments de marché et le niveau des majorations au coût direct, l’enjeu de cette refonte tarifaire est d’améliorer la qualité des signaux économiques envoyés aux acteurs au travers de la mise en conformité de la structure et le niveau des majorations avec la règlementation. Dès lors, la perception de majorations assises sur la définition de segments de marché vise à rationaliser les modalités de couverture des coûts fixes, en fonction d’une analyse des marchés finaux et de la concurrence intermodale, ce qui devient central dans un contexte d’ouverture à la concurrence du transport de voyageurs.

Dans son avis du 1er février 2017 sur la tarification proposée pour l’horaire de service 2018, l’Arafer a souligné que les majorations tarifaires envisagées par SNCF Réseau pour financer les coûts fixes de l’infrastructure (exploitation et maintenance) n’étaient pas suffisamment justifiées et que leur soutenabilité pour les entreprises ferroviaires n’était pas démontrée. Elle a mis en avant que cette situation risquait de nuire au maintien ou au développement des trafics ferroviaires au profit d’autres modes de transport, la route notamment.

En particulier, le découpage de la nouvelle redevance de marché (qui se substitue à la redevance de réservation) proposée pour les services domestiques TAGV n’était pas fondé sur des justifications qualitatives et quantitatives et qu’elle faisait abstraction de la structure industrielle du marché aval.

L’examen de la soutenabilité des majorations des activités non conventionnées : l’approche de SNCF Réseau

L’article 32.1 de la directive pose que le niveau des redevances ne doit pas exclure « l’utilisation des infrastructures par des segments de marché qui peuvent au moins acquitter le coût directement imputable à l’exploitation du service ferroviaire, plus un taux de rentabilité si le marché s’y prête ». En droit français, cet article est transposé à l’article 31 du décret du 7 mars 2003 modifié.

SNCF Réseau peut ainsi majorer les redevances pour les prestations minimales au-delà du coût directement imputable afin de recouvrir les coûts qu’il encourt, à condition que le segment de marché concerné puisse supporter ces rehaussements. Ainsi, la possibilité de percevoir des majorations doit être précisément justifiée au regard de la capacité du marché à la supporter.

En 2012, à la suite de la demande de l’Autorité de justifier les hausses spécifiques des redevances, SNCF Réseau a mis au point un modèle économique d’un « transporteur normatif », jugé représentatif des TGV circulant sur le réseau ferré national afin de vérifier la soutenabilité de la tarification appliquée aux activités TGV. Ce modèle tend à estimer la rentabilité du transporteur et, partant, à analyser en quelle mesure le niveau des redevances est soutenable par le transporteur.

Pour un horaire de service donné, le test de soutenabilité conduit par SNCF Réseau consiste à estimer un résultat normalisé pour le transporteur (les péages sont considérés soutenables dès lors que ce résultat normalisé est positif). Le résultat normalisé prévisionnel est calculé à partir des estimations de recettes (prévision de la demande du transporteur), de la marge opérationnelle après la prise en compte des différents postes de coûts d’exploitation (modèle de coût du transporteur) et des dépenses de capital (modèle de parc des TGV).

Dans tous les avis postérieurs à la mise en œuvre de ce modèle, l’Arafer a souligné que ce modèle TAGV par axe ne permettait pas d’écarter le risque d’une déconnexion de la tarification proposée avec le contexte concurrentiel et la capacité contributive des segments de marché.

Dans son avis du 1er février 2017 sur la tarification proposée pour l’horaire de service 2018, l’Autorité a souligné que la soutenabilité pour les entreprises ferroviaires des majorations appliquées aux services de voyageurs n’est pas démontrée. En effet, l’Arafer a constaté que ce modèle ne suit pas la même segmentation géographique que celle proposée dans le barème tarifaire du DRR 2018. Sur certains segments de marché en particulier, le régulateur a en outre estimé que la soutenabilité des redevances n’était pas démontrée, au regard de la situation financière des entreprises ferroviaires et de la concurrence intermodale sur certaines liaisons.

La tarification des contraintes de capacité

L’article 31.4 de la directive « Recast » précise que « les redevances d’utilisation de l’infrastructure visées au paragraphe 3 [article 31.3] peuvent inclure une redevance au titre de la rareté des capacités de la section identifiable de l’infrastructure pendant les périodes de saturation ». Par ailleurs, l’article 6 du décret n°97-446 du 5 mai 1997, prévoit que la redevance de réservation puisse tenir compte « de la rareté des capacités d’une ligne ou section de lignée saturée, y compris en gare. »

A ce jour, il n’existe pas de consensus sur l’identification des contraintes de capacités dans le secteur ferroviaire et sur le traitement tarifaire à y apporter. Pour alimenter le débat sur la question, l’Autorité avait organisé en mai 2013 une conférence économique sur le thème des « Contraintes de capacité des réseaux ferroviaires et régulation économique ». Elle a réuni des experts et des économistes – dont le Prix Nobel Jean Tirole – et a permis d’ouvrir un certain nombre de pistes de réflexions en vue d’une tarification des contraintes de capacité sur le réseau ferroviaire.

C’est dans le cadre de l’horaire de service 2018 que SNCF Réseau doit mettre en place pour la première fois une procédure visant à identifier la rareté des capacités et les périodes de saturation. Le gestionnaire de l’infrastructure propose de distinguer deux cas de figure :

  • La déclaration de saturation prévisible intervient à l’issue de la période de pré-construction, c’est-à-dire en décembre A-2 si l’une des parties prenantes se déclare insatisfaite de la trame horaire. SNCF Réseau annonce alors que les demandeurs pourront potentiellement subir une hausse tarifaire pour des tranches horaires d’une heure ;
  • La déclaration de saturation constatée intervient en septembre A-1 à l’issue de la construction horaire si, après application des règles du DRR et concertation avec les demandeurs, des conflits sillons/sillons demeurent et que l’ensemble des demandes au service n’a pu être satisfait dans les tolérances commerciales autorisées.

En ce qui concerne le traitement tarifaire, SNCF Réseau propose d’appliquer une redevance quand une section de l’infrastructure a fait l’objet successivement d’une déclaration de saturation prévisible puis constatée. L’objectif du gestionnaire de l’infrastructure est ainsi de créer un signal prix pour résoudre les tensions capacitaires entre les deux phases de pré-construction et de construction de l’horaire de service.

Le montant de cette redevance perçue au titre de la rareté doit représenter le coût de l’éviction d’un autre service ou de son rejet vers un sillon inférieur. Déterminer ce coût renvoie à la valeur accordée par l’entreprise ferroviaire au sillon : une solution pourrait consister à mettre en place d’enchères en cas de conflit de capacité.

A ce stade, cependant, le barème proposé consiste en un forfait par circulation pour tous les sillons dans la tranche horaire d’une heure qui fait l’objet d’une déclaration de saturation. Le dispositif doit faire l’objet d’une marche à blanc pour l’horaire de service 2018, dans l’attente d’une meilleure caractérisation des phénomènes de contraintes de capacité sur le réseau ferré national.