La séparation comptable des activités ferroviaires

A la suite de son refus d’approuver les règles de séparation comptable de Fret SNCF le 22 avril 2015, l’Autorité avait demandé à l’opérateur SNCF, devenu SNCF Mobilités, de lui soumettre de nouvelles règles de séparation comptable prenant en compte la nouvelle organisation du groupe public ferroviaire du fait de la loi portant réforme ferroviaire du 4 août 2014 et les nouvelles obligations du code des transports pour l’activité de gestion d’installations de service. Après une première décision en décembre 2016 par laquelle l’Autorité avait refusé d’approuver les règles de séparation comptable soumises fin 2015, et suite à une consultation publique et une décision réglementaire supplétive, l’Autorité a finalement approuvé le 31 janvier 2019 les nouvelles règles de séparation comptable de SNCF Mobilités soumises en octobre 2018 et a reçu le 28 juin 2019 les comptes séparés pour l’exercice 2018. Les échanges avec SNCF Mobilités portent désormais sur l’attestation de conformité de ces comptes aux règles de séparation comptable approuvées par l’Autorité, qui devaient également être transmis à l’Autorité.

 

Pourquoi une séparation comptable ?

Avant le secteur ferroviaire, d’autres secteurs économiques ont mis en œuvre le principe de comptes séparés. L’opérateur historique en situation de monopole exerçait des activités souvent diverses qui étaient par nature intégrées. Il a donc fallu dissocier les activités susceptibles d’être ouvertes à la concurrence de celles qui sont en monopole ou régulées, lesquelles reçoivent parfois des concours publics ou peuvent bénéficier des recettes tirées d’un monopole. Ce principe s’est imposé dans toute régulation sectorielle pour deux raisons principales :

Prévenir le risque de subventions croisées

Les fonds publics versés aux activités subventionnées ne peuvent bénéficier aux autres activités, en particulier concurrentielles. En l’absence de séparation juridique, les règles de séparation comptable sont alors le moyen permettant de délimiter les périmètres des activités, puis de tracer les flux financiers entre ces activités, pour mieux contrôler l’absence de telles subventions croisées.

Garantir l’absence de pratiques discriminatoires

Les coûts des opérateurs régulés, comme les gestionnaires d’installations de service, doivent être transparents afin de pouvoir justifier les tarifs et redevances. Ils ne sauraient, au travers de la tarification de prestations régulées, empêcher ou limiter l’accès de nouveaux entrants à des marchés régulés.

Les séparations comptables dans le secteur ferroviaire

La première séparation historiquement exigée est celle entre gestionnaire d’infrastructure et entreprise ferroviaire. Cette séparation se concrétise en pratique par l’existence de deux entités juridiques distinctes :

  • SNCF Réseau, responsable de la gestion des circulations et de l’infrastructure ferroviaire depuis le regroupement de RFF et de SNCF Infra en 2015 ;
  • SNCF Mobilités, l’opérateur ferroviaire.

Les autres séparations comptables imposées par le code des transports s’appliquent à SNCF Mobilités, l’opérateur historique gérant à la fois des activités en monopole sur le territoire national (SNCF Voyages par exemple) dont certaines bénéficient par ailleurs de concours publics (Intercités, Transilien et TER) et des activités en concurrence (Fret SNCF).

Une séparation comptable est également exigée pour les entreprises ferroviaires qui gèrent des installations de service (centres de maintenance, terminaux de marchandises, voies de service et stations d’approvisionnement en combustible par exemple) ainsi que pour SNCF Réseau, pour cette même activité de gestion d’installations de service.

Le contexte d’ouverture à la concurrence en cours rend encore plus importante une correcte séparation comptable de SNCF Mobilités

Par le vote le 27 juin 2018 de la loi pour un nouveau pacte ferroviaire, l’Etat s’est engagé dans un processus d’ouverture à la concurrence du transport ferroviaire de voyageurs, avec des échéances définies à :

  • dès 2019 pour le transport régional (hors Ile-de-France), pour les Régions qui souhaitent passer des appels d’offre, avec dans tous les cas la fin de la possibilité de passer directement des contrats avec SNCF Mobilités après 2023 ;
  • à compter de l’horaire de service 2021 pour le TGV et tous les autres services non conventionnés.

L’Etat s’est lui-même engagé dans cette dynamique d’ouverture à la concurrence en tant qu’autorité organisatrice de transport, avec la publication le 9 janvier 2019 d’un « avis de pré-information » pour la mise en concurrence des lignes Intercités Nantes-Bordeaux et Nantes-Lyon, deux des sept lignes sous sa responsabilité.

Certaines régions prévoient également une ouverture à la concurrence dans un horizon proche. Ainsi, la région Sud Provence-Alpes-Côte d’Azur a transmis au Journal officiel de l’Union européenne l’avis de pré-information de mise en concurrence de la ligne Marseille-Nice (pour l’horaire de service 2023) et des lignes azuréennes, notamment Nice-Tende deux ans plus tard, le temps de construire un atelier de maintenance à Nice.

La loi pour un nouveau pacte ferroviaire va également faire évoluer SNCF Mobilités. Au 1er janvier 2020, cet EPIC va devenir une société anonyme et son activité de gestion de gares de voyageurs sera transférée à SNCF Réseau, en tant que filiale. Pour autant, SNCF Mobilités demeurera un opérateur verticalement intégré dominant et multi-activités, présent à la fois sur les marchés du transport ferroviaire de voyageurs conventionné et librement organisé et du transport de marchandises, ainsi que sur ceux des centres d’entretien et stations de combustible ; ses obligations de séparation comptable perdureront donc. Pour rappel, la séparation comptable s’applique à l’entité juridique quelle qu’elle soit (EPIC ou SA) et ne modifie pas les comptes sociaux publiés par l’entité.

Dans ce contexte d’arrivée de nouveaux entrants et de bouleversement majeur pour le secteur du transport ferroviaire de voyageurs, il apparaît indispensable d’assurer la mise à disposition par SNCF Mobilités de comptes séparés établis selon des principes approuvés par le régulateur permettant :

  • de vérifier que les nouveaux entrants bénéficient, pour l’accès aux installations de service, des mêmes tarifs que ceux appliqués par SNCF Mobilités, lorsqu’elle réalise des prestations identiques pour les besoins de ses propres activités de transport ferroviaire ;
  • de garantir une correcte traçabilité des fonds publics versés dans le cadre des conventions de service public et une absence de subvention croisée entre les activités en monopole et celles en concurrence.

Le rôle de l’Autorité en matière de séparation comptable

L’Autorité doit valider les règles de séparation comptable. L’article L. 2133-4 du code des transports dispose en effet que « (l)’Autorité de régulation des activités ferroviaires et routières approuve, après avis de l’Autorité de la concurrence, les règles de la séparation comptable prévue aux articles L. 2122-4, L. 2123-1-1, L. 2144-1 et L. 2144-2, les règles d’imputation, les périmètres comptables et les principes régissant les relations financières entre les activités comptablement séparées, qui sont proposés par les opérateurs. Elle veille à ce que ces règles, périmètres et principes ne permettent aucune discrimination, subvention croisée ou distorsion de concurrence. Les modifications de ces règles, périmètres et principes sont approuvées dans les mêmes conditions. »
Une fois les règles approuvées, l’Autorité contrôle leur correcte application pour l’élaboration des comptes dissociés : « Aux fins de vérification et de contrôle de l’effectivité de la séparation comptable prévue aux mêmes articles L. 2122-4, L. 2123-1-1, L. 2144-1 et L. 2144-2, l’Autorité de régulation des activités ferroviaires et routières peut recueillir, auprès des entreprises qui exercent des activités de gestion de l’infrastructure ferroviaire, de gestion d’infrastructures de service ou d’entreprise ferroviaire, toutes les informations comptables qu’elle estime nécessaires […]. »

Les décisions de l’Autorité relatives à la séparation comptable (mise à jour : février 2019)

Depuis sa création en 2010, l’Autorité a rendu plusieurs décisions après avoir été saisie par la SNCF des règles de séparation comptable de :

A la suite de son refus d’approuver les règles de séparation comptable de Fret SNCF le 22 avril 2015, l’Autorité a demandé à l’opérateur, devenu SNCF Mobilités, de lui soumettre de nouvelles règles de séparation comptable prenant en compte la nouvelle organisation du groupe public ferroviaire du fait de la loi portant réforme ferroviaire du 4 août 2014 ainsi que des nouvelles obligations du code des transports pour l’activité de gestion d’installations de service.

La loi ne précisant pas les modalités de séparation comptable, et l’Autorité se heurtant à des difficultés récurrentes dans l’analyse des règles de séparation comptable soumises par les opérateurs, l’Autorité a mené une consultation publique auprès des acteurs du secteur puis publié ses lignes directrices dans une décision du 15 octobre 2015 (Lire la décision).

Fin 2015, l’Autorité a été saisie par SNCF Mobilités de ses règles de séparation comptable. En décembre 2016, et après de nombreux échanges, l’Autorité a décidé de ne pas approuver ces règles de séparation comptable (Lire la décision).

Afin que les opérateurs concernés soient en mesure de saisir l’Autorité de règles de séparation comptable satisfaisantes, le régulateur a jugé nécessaire, dans l’intérêt du secteur, de préciser le cadre juridique applicable aux obligations en matière de séparation comptable (périmètres de chacune des activités comptablement séparées, règles d’imputation qui leur sont appliquées et principes déterminant les relations financières entre ces activités).

Après avoir mené une consultation publique (lire la synthèse des contributions), l’Autorité a utilisé sa compétence en matière de pouvoir règlementaire supplétif et adopté une décision qui a fait l’objet d’une homologation en décembre 2017, par la ministre chargée des Transports, Elisabeth Borne. Cette décision s’applique désormais à toutes les entreprises ferroviaires.Lire la décision sur les règles de séparation comptable, homologuée le 4 décembre 2017 (Journal officiel du 10 décembre 2017).

Suite à cette décision, l’EPIC SNCF Mobilités a saisi l’Autorité le 26 octobre 2018 de nouvelles règles de séparation comptable pour approbation.

Le document de séparation comptable soumis par l’EPIC SNCF Mobilités à l’Autorité énonce les principes généraux appliqués pour établir les comptes séparés et permet des avancées notables sur des sujets cruciaux.

En ce qui concerne les différentes activités séparées (périmètres de séparation comptable), SNCF Mobilités s’engage à distinguer l’activité de gestion des centres d’entretien, alors que ceux-ci étaient jusqu’à présent pour partie inclus dans les activités de transport de voyageurs conventionnées. Cela aura pour conséquence de permettre un meilleur contrôle par le régulateur des tarifs de ces installations, établis conformément au principe de lien avec les coûts.

Pour la production des comptes de chacune de ces activités, les règles de l’EPIC SNCF Mobilités prévoient une directisation des charges et produits mais aussi des actifs et des passifs autant que possible. Ce principe permet de réduire les transactions entre activités, et de simplifier et d’améliorer la lisibilité des comptes séparés et le suivi des différents flux.

En ce qui concerne les refacturations entre activités comptablement séparées liées à la réalisation de prestations régulées, SNCF Mobilités s’engage à retenir le tarif approuvé par l’Autorité. Ce principe assure une tarification identique pour une entreprise ferroviaire tierce et une activité séparée de SNCF Mobilités pour l’utilisation des gares de voyageurs ou la réalisation d’une prestation de maintenance par exemple.

C’est sur la base de ces avancées que l’Autorité a choisi de valider le 31 janvier 2019 les règles de séparation comptable soumises par l’EPIC SNCF Mobilités (Lire la décision).

Ces règles s’appliquent aux comptes séparés des exercices ouverts à compter du 1er janvier 2018. Les comptes séparés pour l’exercice 2018 conformes aux règles de séparation comptable approuvées devaient être transmis à l’Autorité, accompagnés d’une attestation de conformité établie par un auditeur externe, au plus tard le 30 juin 2019. Si l’Autorité a bien reçu les comptes séparés 2018 de SNCF Mobilités, l’absence de transmission de certains documents, dont l’attestation de conformité, a donné lieu à l’ouverture d’une procédure en manquement le 30 juillet 2019.